正视治污减排压力打好十二五开局战

编者按 

“十二五”是我国环保事业充满希望的5年,也是攻坚克难的关键时期。环境保护部部长周生贤在不久前召开的2011年全国环境保护工作会议上发表讲话时指出,做好环保工作具有许多有利条件,也面临不少严峻挑战:一是治污减排的压力继续加大;二是环境质量改善的压力继续加大;三是防范环境风险的压力继续加大;四是应对全球环境问题的压力继续加大。我们想了解:这些压力体现在哪些方面?为什么压力会越来越大?压力加大会产生什么后果?怎么去解决?应该从哪些方面进行突破?对此,本版特邀环境保护部环境与经济政策研究中心的专家学者针对这些重要问题及时做出解读,并提出一些应对措施,以飨读者。

“十一五”5年来,我国污染减排工作取得了积极进展:二氧化硫减排目标提前一年实现,化学需氧量减排目标提前半年实现,环境保护优化经济发展的综合作用日益显现。展望“十二五”,中国的污染减排将走向何方?认清污染减排形势、分析压力、推动工作成为当前亟待解决的问题。未来,我国工业化、城镇化将快速发展,经济总量仍将保持高速增长,能源资源消耗还要增加,环境容量有限的基本国情不会改变。同时,减排指标在增加、减排潜力在减小,我们在消化增量的同时还要持续削减存量,因此污染减排的任务十分艰巨。

“十二五”污染减排面临的主要压力

■阅读提示

发展阶段决定了减排压力将持续加大;结构减排措施面临的阻力可能增大;环境保护的严峻形势加大了减排的压力;减排新领域的扩展增加了减排压力。

“十二五”期间,我国将深入推进污染减排,全面启动县县建设污水处理厂工程,加快垃圾处理设施建设;启动燃煤电厂脱硝,严格控制机动车尾气排放;落实减排目标责任制。在污染减排指标方面,将进一步扩展和延伸减排领域,根据第一次污染源普查的成果,适当地增加主要污染物总量控制的指标种类。同时,把农业面源污染防治包含在内。

随着减排领域的扩展和延伸,“十二五”期间减排压力将持续增大,主要表现在以下方面:一是发展阶段决定了减排压力将持续加大。目前我国正处在工业化、城市化进一步推进、消费水平不断升级的阶段,由此给污染减排带来巨大压力。虽然国家在大力提倡绿色发展、低碳发展,但传统发展模式的惯性还很强,重化工模式的路径依赖还很严重,能源消耗还很高。有数据显示,2009年我国人均能耗为2297千克标准煤,人均能耗的增长率由1973年~1990年的0.23%增加到了1991年~2007年的0.46%。由于消费升级,房地产、汽车等行业将急剧发展,这些行业会直接拉动以重化工为主的其他相关产业的高速发展,将给污染减排带来巨大压力。

二是结构减排措施面临的阻力可能增大。“十二五”期间的减排方式,要从“十一五”期间的以工程减排为主转变到以结构减排为主。推行结构减排,从源头控制污染的角度来看无疑是行之有效的,但一地的产业结构深受资源禀赋、产业发展阶段等因素影响,调结构影响的面很广,很容易遭到抵触,来自经济发展方面的抵触力量也可能猛烈。因此,结构减排面临着前所未有的压力。

三是环境恶化趋势加剧加大了减排的压力。“十一五”期间,大力推行污染减排不仅加强了在全国范围内对污染物的控制,也对广大群众进行了环境宣传教育,群众对污染减排的认识不断加深。但是,随着污染减排目标任务不断完成,群众对改善环境质量的要求越来越高,但目前一些地方影响群众生活的阴霾天气、城市扬尘等环境问题还十分严重,地下水、重金属等新型污染事件不断出现,对今后的污染减排将产生巨大压力。

四是减排新领域的扩展增加了减排压力。环境保护“十二五”规划初步确定了新增污染物控制目标,同时将农业环保纳入减排范围,新的减排指标压力不亚于以前的化学需氧量和二氧化硫减排压力。同时,农业污染治理历来就是环境保护的难点领域,加上我国农业发展呈现分散、规模小的现状,点多面广,减排能否有效解决农业污染问题还存在大量不确定因素。

压力继续加大的几个重要原因

■阅读提示

我国污染减排压力不断增大,原因来自于各领域。其中,主要原因是:“十二五”经济高速发展将加大减排压力;环保部门的综合协调能力欠缺,减排工作压力不断增加。

我国目前正处于工业化和城市化双高速发展阶段,污染减排的压力来自各领域,其中,主要原因如下:

“十二五”经济高速发展将加大减排压力。“十一五”期间,污染减排取得较好的成效,与国际金融危机暴发导致大量企业停产、转产,客观上存在一定的联系,可以说这是一种被动的结构减排。最新的经济数据显示,2010年我国GDP保持了10.3%的高速增长,一系列振兴经济的规划正在实施。因此,“十二五”期间,我国经济回升的势头会更加强劲,产能释放会更加明显,污染物产生量会增加,甚至一些已淘汰的落后产能、设备和污染企业可能会死灰复燃,从而对减排工作形成巨大的外部压力。

环保部门的综合协调能力欠缺,减排工作压力不断增加。污染减排作为国务院“十二五”期间一项重要工作,涉及方方面面,环保部门作为减排的协调牵头部门责任重大,但权力相对较小。特别是在“十二五”期间,不仅新增了减排指标,还将减排工作扩展到了农业污染领域,最关键的是要通过结构调整来推动减排,工作难度急剧增加。与“十一五”相比,环保部门将要协调更多的部门和行业,如住建、水务、农业、发改、工信等部门。与这些传统的强势部门相比,环保部门的综合协调能力还相差较远。据了解,在“十一五”减排中,各地方环保部门普遍认为自身的工作任务与能力极为不匹配,责任大而能力弱,工作压力非常大。

大力推动污染减排全面提高生态文明水平

■阅读提示

要尊重市场经济规律,合理运用环保手段;大力推动管理减排,深挖减排潜力;理顺管理体制,合理协调各方力量;创新考核机制,注重激励手段的运用;抓住机遇,全力推动环保工作向更深层次发展。

党的十七届五中全会提出要提高生态文明水平,而污染减排是提高生态文明水平的重要组成部分。“十二五”是污染减排的重要阶段。当前,我们应该认清压力,找准问题,做好准备,打好“十二五”的开局战。

一是要尊重市场经济规律,合理运用环保手段。工程减排在“十一五”期间已经发挥了重大作用,未来其减排的空间已经很小。因此,在减排的具体措施上,我们要更加注重结构减排。调结构是一项非常复杂的系统工程,通过环保的手段促进结构转型,必须充分尊重市场经济规律,在运用结构减排手段时应充分考虑市场的可接受程度,要与其他经济调节手段相协调。要处理好减排任务执行的强制性原则和市场调节手段的灵活性原则之间的关系。

二是要大力推动管理减排,深挖减排潜力。环境保护部部长周生贤曾提出减排工作不能“刀枪入库、放马南山”。“十一五”期间,工程减排已经给减排工作奠定了坚实的基础,当前,我们要进一步强化和推动减排工作走向深入。污染减排任重道远,对于“十一五”期间存在问题的工程减排措施,我们应加强管理、强化整改,深度挖掘减排的实际潜力。

三是要理顺管理体制,合理协调各方力量。污染减排是国家的一项重大综合决策,推动决策的执行需要各部门的积极协调和配合。在目前阶段,环保部门承担着牵头推动的职责,这对于环保部门来说既是机遇也是挑战。机遇在于,通过推动污染减排工作的开展,使环保部门可以进一步理顺部门关系,促进环境保护综合协调能力的增强。挑战在于,关系理不顺将使环保部门承担更大的责任和事权,真正的协调能力并未得到提高,环保工作的开展也会陷于被动状态。

四是创新考核机制,注重激励手段的运用。“十一五”期间,通过减排指标分配、任务落实,在各地政府的大力推动下,污染减排取得了较好成绩。“十二五”期间,我们应该在坚持过去好的经验基础上,进一步强化考核机制,特别应该注重一些激励手段的运用,对减排任务完成得好的地方加强鼓励。

五是抓住机遇,全力推动环保工作向更深层次发展。通过“十一五”减排工作的推进,全国环保基础能力得到了较大的提升,环保工作得到了有效推动,特别是在各地方政府的大力支持下,环保工作取得了前所未有的成就。“十二五”期间,环保部门应该紧抓机遇,进一步理顺各部门的环保职责,加强环保能力建设,以污染减排为抓手,促进经济转型和环保工作有力开展。

展望“十二五”的污染减排,我们应该有充分的信心,通过建立各项体制机制,合理分配任务,有效使用手段,进一步控制主要污染物排放,以结构减排为抓手,促进经济发展方式转型,推动环境质量全面改善。

作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心