自然保护地立法的关键难点在哪国内外有何经验可借鉴

当前,自然保护地的法治建设备受关注。党的二十大报告提出,以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点,加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。今年,《国家公园法(草案)》已公开征求意见,自然保护地的立法工作也正在积极推进。自然保护地立法需要重点考虑哪些问题?国外有怎样的立法经验?国内做出了哪些有益探索?

日前,第七届环境法治国际论坛在上海举办,主题为“自然保护地保护:国际立法与中国实践”,多位国内外专家、学者聚焦重点问题展开讨论。此次论坛由上海社会科学院法学研究所主办,自然资源保护协会支持。

Part.1

为什么自然保护地立法是迫切需要?

近年来,曾有多位代表、政协委员提出关于自然保护地立法的建议。记者查阅资料发现,专家、学者关于自然保护地立法的必要性分析,存在共性。

全国政协、社会和法制委员驻会副主任吕忠梅曾在《关于自然保护地立法的新思考》一文中写道,立法的动因有4点:一是现实需求,社会经济发展过程中产生了现行法律不能解决的新的利益冲突;二是内生动力,即为解决利益冲突,实践中已经有了相对丰富的探索,并形成了一些解决方案;三是理论研究达到了一定水平,可以为制定法律提供基本理论支持;四是执政者对解决利益冲突的意志坚定。

依此来看,我国自然保护地立法的条件趋于成熟。曾有多位专家、学者分析指出,我国自然保护地存在多头管理的现象,尚缺乏国家战略和顶层设计。同时,缺少保护资金与能力建设,有的保护地以经济创收为导向,出现违法违规行为。补偿标准低、生态保护与原住居民生存发展存在矛盾、执法机制不顺畅等问题也急需统筹解决。

为解决这些问题,我国在立法和实践层面一直在探索,从理论和实践层面积累了很多经验。

自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来,经过60多年的努力,我国已建立起数量众多、类型丰富、功能多样的各级、各类自然保护地。截至2019年年底,我国各类自然保护地已达1.18万个,总面积超过1.7亿公顷,占国土陆域面积的18%。

2018年3月,中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确组建国家林业和草原局,整合多部门相关管理职责。2018年4月,国家公园管理局正式挂牌成立;2018年5月,国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体移交国家公园管理局。自此,我国各类自然保护地有了统一的管理机构。

与此同时,我国对自然保护地的重视程度越来越高。党的以来,生态文明体制改革迅速推进。十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制;2017年,《建立国家公园体制总体方案》发布;2019年,《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》发布;党的十九大报告确立了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的目标。北京航空航天大学法学院教授、中国法学会环境资源法研究会副会长杜群表示,这标志着我国自然保护地治理从类别化发展向体系化发展的重要转变。

2020年,我国基本完成国家公园体制试点,设立了一批国家公园。2022年,《国家公园法(草案)》已公开征求意见。“这表明,我国自然保护地建设从体系化蓝图迈向制度化实践和法制化轨道。”杜群说。

然而,我国自然保护地的相关法律法规存在滞后,立法层级低,时间跨度大,有些条例自制定以来未进行大的修订,导致现存相关法律法规跟不上自然保护地体系建设的时代步伐。因此,推进自然保护地立法是生态文明体制改革的迫切需要。

Part.2

在法律体系中,自然保护地法是何定位?

“从法律体系角度来讲,首先需要讨论自然保护地法是不是一部上位法,它与其他相关法律的关系是什么。”上海社会科学院法学所环境法研究室主任彭峰表示,除了自然保护地具体类型的专门法之外,其他综合法,如《长江保》《黄河保》中也有对自然保护地的专门规定。另外,《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等也作出了相关规定。那么,自然保护地法在法律体系中的功能和定位是一个关键问题。

重庆大学法学院副教授董正爱认为,自然保护地法律体系调整要遵循综合立法和专门立法相统一的方式。自然保护地立法应当由综合性立法——自然保护地法和专门性立法《国家公园法》以及《自然保护区条例》共同组成。建议对原有的森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园的规章进行统合,制定自然公园条例,在国家层面形成由法律、行政法规组成的自然保护地的基本法律体系。除了制定修改立法之外,也需要对原有自然保护地的国家标准、行业标准进行相应的修订,并且在这个基础上融入生态环境保护工作中的最新规定,增强规范体系的开放性和前瞻性。

Part.3

不同类型的保护地很多,如何统一立法?

彭峰认为,按照生态空间价值和生态保护强度,我国自然保护空间主体可以分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类。自然保护地类型不一样,保护强度、保护目标、价值不一样,怎样把不同类型的自然保护地统一到自然保护地法的框架中,需要找出其中的共性。

董正爱建议构建科学的自然保护地分类设置体系。建议采用法律规则与法律标准相结合的立法构造,确定制定自然保护地划分标准之前,先确定国家公园建立的数量和规模,完善自然保护地建设的顶层设计。在立法过程中,宏观上,针对三种不同类型的自然保护地概念、管理目标、管理主体、管理方法,通过法律规则方式进行明确规定,对于不同类型自然保护地采取不同强度的保护措施。微观上,对于同一类型不同种类的自然保护地采取各具特色的保护措施。

彭峰表示,自然保护地立法还需考虑基本理念的转变,从前自然保护地建设是以自然保护区为主体,如今是以国家公园为主体。董正爱认为,既然以国家公园为主体,基于它的主体性地位,国家公园在自然保护地体系内应当具有更加重要的生态价值和保护目标,并以此为中心,完成自然保护地体系主体观和划分标准的转变。主体观转变是从重数量的形式主体观向重实际控制的实质主体观转型。划分标准转变是从生态要素中心向生态价值中心的转变。

Part.4

土地如何获得?

“自然保护地划定是自然保护地立法的前置性、基础性问题。这个问题如何解决决定了后面相应的制度设计。”广东外语外贸大学法学院教授耿卓表示。

中国社科院法学研究所研究员、中国法学会民法学研究会副会长谢鸿飞认为,公共利益不能以牺牲少数人的权益为基础。在国家公园和自然保护区建设过程中会涉及一个问题:国家公园和自然保护区的设置对于其他权利人尤其是土地物权人造成怎样的影响?如何平衡其中关系?

谢鸿飞对几种土地获取方式进行了利弊分析,其中提到了地役权,即按照合同约定利用他人的不动产,以提高自己不动产效益的权利。

关于地役权如何在自然保护地立法中发挥作用,浙江省钱江源—百山祖国家公园做出了探索。浙江省自然保护地联合会副会长吾中良介绍,钱江源—百山祖国家公园在全国首创地役权改革实践。改革主要有效破解经济发展占地高、人口密度大的地方设立国家公园如何实现人地和谐的难题。钱江源—百山祖国家公园进行了地役权权利人收益权的金融创新实践,即通过地役权补偿,以地役权补偿作为抵押,提供抵押。

Part.5

生态环境保护与原住民生存发展如何平衡?

自然保护地体系建设中最突出的问题之一便是人地和谐。人地和谐的命题中,单解决地的问题还不够,如何在生态保护的同时不影响原住民的生活,甚至让原住民生活得更好?

上海社会科学院法学所助理研究员程飞鸿分享了英国的做法。在英国,每个国家公园都设有独立的公园管理局。国家公园管理局负责制定地方层次的公园管理规划、为土地拥有者提供管理框架并提供规划审批服务以及管理公众步行进入国家公园开放地区的权益。除了规划保护外,国家公园管理局还需要培育当地社区的社会经济福利,避免公园的保护工作给当地社区造成较大的经济损失。

英国多元参与的管理体系

英国国家公园的管理以当地社区居民参与作为管理的基础,甚至国家公园管理机构的组织及运行就是依赖当地居民等个人土地所有者、非政府机构和其他利益相关者,形成了以政府为主导,非政府主体共同参与的管理机制。

“国家公园管理局虽然处在末端,但它是中间轴,它在多方、多机构协同工作当中扮演中间协同作用,是多元共治的英国式范本。”程飞鸿说。

“原住民在生态环境保护方面发挥着重要作用。”加拿大戴尔豪斯大学舒立科法学院副教授Sara Seck说。在2021年加拿大的一项联邦立法中,纳入了《联合国土著人民权利宣言》的相关内容。宣言中包括自愿事先知情同意、不得驱赶原住民等。其他条款还规定了维护原住民与土地之间的精神联系,保护环境、土地、陆地资源的生产力等。SaraSeck表示,在加拿大的一些国家公园,最初是直接驱赶原住民。后来加拿大相继建立了各种类型的公园,承认了原住民的权利,并成立公园顾问委员会,邀请原住民担任委员。“在与原住民的交流中,我发现他们对保护区的态度有所转变,他们愿意主动承担保护这些区域的责任。”

钱江源—百山祖国家公园也有相关探索。吾中良介绍,《浙江省钱江源—百山祖国家公园管理条例》依据国家公园地区位置密切程度,首次创设并划定路口社区、比邻社区、联动发展区,并分别对不同区域采取不同的共享和扶持政策。另外,创新特许经营制度。鼓励当地原住居民和主办企业参与国家公园特许经营项目,这一制度创新合理利用国家公园品牌资源,也可以激发原住民保护利用国家公园的热心。

“不管选取哪一种立法模式,都要考虑到立法成本的约束。在研究阶段和立法阶段,立法成本约束的考虑比较多,但是法律实施成本也应该成为立法中要重点考虑的因素。”耿卓表示,应对自然保护地立法这一时代需求和现实问题,首先要做的就是看看工具箱里有什么可供使用的制度工具,只有找不到趁手的工具时,才会考虑参考之前的工具打造新的工具。